第二十七章 沉重的“轻徭薄赋”（1/2）

一

秦始皇建立大一统郡县制度之后，这个制度反复出现一个巨大的缺陷，就是汲取能力过度发达，很快就会超过社会的承受能力。

在秦代之后，几乎中国每一王朝都宣称要轻徭薄赋，减轻民众负担。但是事实上，几乎每个王朝的后期，官员的横征暴敛都会导致农民揭竿而起。

这是为什么呢？

讲这个问题，我们首先要搞清楚一个区别，就是“名义赋税”和“真实赋税”。名义上，大部分王朝的赋税都是很低的。比如汉初制定的税率，是三十税一，非常低，在全世界都是最低水平。但是汉代人写的《盐铁论》却记载，名义上对自耕农虽号称三十税一，但实际是按亩定额征收，加上“口赋更徭之役”，已是“率一人之作，中分其功”，实际的税率达到了50。

明朝也是这样，朱元璋也是中国历史上最强调轻徭薄赋、减轻农民负担的皇帝，他规定的税率也是三十税一。但是实际上，明朝中后期实际税收是名义税收的十几倍，沉重的赋税导致大量的农民破产。

为什么历代名义税率和实际税率会出现如此大的差距呢？当然是因为政府的收入不够花，只能变着花样加税。

政府的收入为什么不够花呢？

二

第一个原因，是财政供养人员太多。

中国历史上有一个鲜明的规律，那就是每一个王朝建立之初，官吏数量比较精简。但是随着时间的推移，无不成倍增长。

比如唐代，初唐时厘定的京官定员只有640人。到了玄宗开元末期，京官人数达到2620人，外官人数则达到16185人。

宋朝草创之初，内外官员不过才5000人；到了景德年间（1004年~1007年）间，已达1万多人；而皇祐年间（1049年~1053年），更增加到2万多人。南宋只有半壁江山，但是庆元年间（1195年~1200年）内外官员竟达4万余人。

明代也是这样。世宗嘉靖年间（1522年~1566年），刘体健上疏指出，明初洪武四年（1371年），天下文职官吏数目不过“五千四百八十员”，武职官数在国初也不过为28000员。“自宪宗五年，武职已逾八万，全文武官数盖十余万。至武宗正德年间，文官二万四千六百八十三员，武官十万。”

这是指官员。传统社会，官吏是分途的。也就是说，我们刚才说的数字都是“领导”，还不包括“科员”。至于科员也就是“吏员”数量，更是惊人，传统时代，吏员经常处于严重超编状态。吴思根据《虞谐志》计算，明代后期，常熟县的吏员超编二三十倍，一个县吏员合计为5900人。清代也是这样，比如清代河南山东总督衙门“经制书吏，上下两班，每班十名，共二十名。今现在办事书吏头班二班俱有百余名，是较经制十倍有余”，超编十倍。吴思在《潜规则：中国历史中的真实游戏》一书当中提到，学者、循吏刘衡在清朝道光年间任巴县知县，他说巴县吃衙役饭的约7000人，而巴县的额定衙役只有70人，也就是说，实际人数竟然是规定编制的100倍。

三

官僚系统为什么会不断扩张？

第一个原因，官僚系统的不断扩张，是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具，官权是皇权的延伸。传统王朝承平日久，通常会出现经济恢复发展、人口不断增加、社会生活日趋复杂的局面。皇帝应对复杂化社会的方式，从来不会是鼓励民间组织的自我管理，他们唯一的手段是“管”，“人人而疑之，事事而制之”。通过增加机构、增加人员，来把国家和社会的方方面面管起来，以防社会动荡。“科条文簿日多一日，而又设之监司，设之督抚。”规章制度越来越多，文件越来越厚，机构越来越多。“一个制度出了毛病，再定一个制度来防制它，于是有些却变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。” [12]

因此，社会的发育注定官僚系统也不断延伸膨胀。官权是皇权的代表，皇帝裁撤官吏数量，就意味着要简政放权，放松对社会的控制，这是皇帝所不愿意看到的。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，因此也就没法从根本上过度触动他们的利益。

第二个原因是，官僚体系的存在虽然是为皇权服务的，但是一旦出现，它本身就成为一个独立的利益集团，具有自我保护、自我繁殖的特点。官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租，倾向于机构不断扩张，表现在官员数量上只能增不能减，既得利益只能增加不能减少，这些特点导致的结果是行政效率不断降低。比如宋代“景祐三年正月，诏御史中丞杜衍沙汰三司吏。吏疑衍建言。己亥，三司吏五百余人诣宰相第喧哗，又诣衍第诟詈，乱投瓦砾”。也就是说，当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员，这些吏员怀疑这事是杜衍向皇帝建议的，十分愤怒，500多个吏员集体跑到宰相府去闹事，然后又跑到杜衍家门口破口大骂，乱扔瓦块石头，进行抗议。这一事件发生后，朝廷虽“捕后行三人，杖脊配沙门岛”，但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代戊戌变法期间，光绪皇帝大规模减撤冗员，成为保守派官员强烈反击的，不几日，变法即遭失败。

四

财政供养人数的扩张本身其实并不太可怕，真正可怕的是随着人数的扩张，背后是腐败的加剧。如此多的人拼命挤进官僚系统，并不是为了挣那份死工资，而是为了能获得寻租的机会。

传统时代的社会运转机制是“权力决定一切”。传统社会生产生活的各方面，都是在权力的直接支配之下进行的。在传统社会，有了权力，就有了一切；没有权力，就失去一切。