第二十一章 在二级和三级之间徘徊的地方政府（1/2）

一

中国秦朝和汉朝都是两级政府，郡县制，大致相当于今天省县两级制。秦代史书上说是三十六郡，实际上是40个左右。到了汉代，感觉40个左右太少，每一个面积太大，不好控制，就变成100多个郡。这样，每个郡的力量都不太大，不足以对中央构成挑战。

但是，当郡级政府的数量变成100多个后，就出现了一个问题：数量太多，皇帝不好记，也不好管。

所以汉武帝把全国分为13个部，也就是13个大区，每个大区设一个刺史，每个刺史管几个郡。不过这个刺史不是固定的地方官，而是流动的，他们的主要任务是监察地方官，防止皇帝管不过来，地方官在下面营私舞弊。所以他们的级别不高，是13个小官。汉武帝不想让他们成为大区区长。为什么呢？全国13个大区，每一个力量太大了。

然而东汉末年，黄巾大起义，整个中国北方陷入一片大乱，每个郡都太小，无法单独抵抗起义军，只有联合起来。怎么联合呢？就是把全国原来的13个大区变成13个战区，叫“州”。13个大区原来级别很低的刺史，变成大权独揽的长官州牧。我们知道，秦代设立的郡县制度，在郡一级原来就是三权分立的，军权、财权、人事权是分开的，但是州牧是集权的，因为这样才有利于集中地方权力镇压起义。这样，中国的行政体制就由郡县二级制演变为州郡县三级制了。

然而，由二级变成三级，问题一下子就出来了。全国13个州，每个州的势力都很大，所以镇压完黄巾起义，这13州本身却成了分裂的力量。东汉在13州的结构之下，很快演变成了军阀割据，进入三国时代，东汉灭亡。所以我们读三国的时候，经常会听到各种州的名字。刘备是豫州牧和荆州牧，曹操是兖州牧和冀州牧，孙坚也做过豫州牧，孙权做过荆州牧。因此，三国的军阀大都是州的长官。

三国之后是魏晋南北朝时期，统治者为了安全，就不停地把州越划越小，到了南北朝的后期，达到了200多个州，唐代则进一步达到了358个，全国是以358个州统辖1551个县。

对一个皇帝来说，一级政区300多个其实是太多了，连名字都记不过来。因此唐太宗只好把300多位州刺史的名字写在卧室屏风上，天天背诵。但是唐太宗宁肯自己如此不方便，也不愿意在州上面再加设一级，为什么呢？因为他牢牢记住了东汉后期的历史，生怕地方势力控制不住。

结果后来的皇帝没有唐太宗这样的好耐性，这358个州实在是让他们头痛，只好重复汉代的故事，在州上面新设一个级别叫“道”，40个道，但它们并不是固定的一级政府，作用只是分巡各州，也就是替中央监视各州。这种设置和汉代设置刺史的目的是一模一样的。

然而后来的历史又一次复制了东汉三国。安史之乱起来后，300多个州导致地方力量太分散，根本没法组织有效抵抗，朝廷只好在地方上把道变成一级实际的政府，叫作“方镇”，任命了一大批集军权、财权和人事权于一身的节度使，来抵抗安史叛军，两年之间，全国共设置了40多个方镇。然而安史之乱被平定后，方镇就成了州之上的一级政区，也就是“藩镇”，又回到了三级政府。结果就像唐太宗担心的那样，这些集军权、财权和人事权于一身的藩镇，最终演变成藩镇割据的分裂局面。

这给了宋朝一个深刻的教训，宋朝统治者读史，认为唐代灭亡是因为给了藩镇太大的权力，发誓绝不能让地方官集军权、财权和人事权于一身。于是设了一个省一级的政区，叫“路”，但是不设集中的路级政府，而是实行多权分立，将路一级政府的财权、人权、物资权分开，设置了彼此牵制的“帅漕宪仓”，即安抚司、转运司、提点刑狱司和提举常平司。

然而事实证明这样也不行，四权分立，极无效率，政出多门，终日扯皮，一旦有事则相互推诿，甚至造成政府职能瘫痪。所以，终宋一代，对外御敌的能力都很弱，“敌至一州则破一州，至一县则破一县”（《宋史·文天祥传》）。这是宋代打不过辽也打不过金的一个重要原因，但是为了皇位的安全，皇帝宁肯这样，也不给地方以集权。

到了元代，情况变了，元代认为宋代地方那样太没有效率，因此一开始就把全国分为十几个省，正式建立了省级政府，而且“行省平章”是集权的，大权独揽。

为什么元代皇帝魄力这么大，不怕地方上尾大不掉呢？

因为元代是少数民族建立的。汉人建立的王朝，皇帝总担心地方官员与地方社会合作，得到地方民众的支持，运用地方资源与中央对抗。所以千方百计要把省一级政府划小，把省级长官权力限制住。 [2]

但是，元朝派到各地当省长的都是蒙古人。这些省长以异族身份来统治汉族人，朝廷不担心他们会和汉族地方势力结合起来，对中央构成威胁。所以元代的省很大，省长权力也大。

这一点上清朝也是这样。清代也是少数民族建立的，所以清代一开始就直接在全国建省，任命总督和巡抚，权力也很大。清代的总督基本上也都是满人和旗人，皇帝不担心他们和汉人团结起来对抗他。

但是夹在元和清之间的明朝就不敢这样处理了。明代是学习宋代，虽然有省一级政区，但是不设省一级主官，只设置布政使、按察使、都指挥使，让他们分别掌握财政权、司法权、军权，相互牵制。结果这样一来，又和宋代一样，导致明代在防御外敌比如蒙古、女真以及镇压大规模农民起义时就很不得力。明代后期不得不设立总督和巡抚，又一次在地方上集权，来对付农民起义和外敌入侵，但是已经晚了，镇压不力，导致亡国。