第二十一章 在二级和三级之间徘徊的地方政府（2/2）
不过清代的总督和巡抚制最终也导致民国时的军阀混战，为什么呢？因为清代后期，特别是太平天国起义时期，满族统治者无法用自己的力量镇压起义，只能广泛起用汉人做总督和巡抚，天下督抚中汉人占了大部分，这样一来，督抚和地方势力就结合起来了，最后形成了分裂局面。
二
中国历史上汉人建立的王朝，秦、汉、隋、唐、宋、明，都有一个特点：一开始都是二级政府，而且坚决不愿设立面积较大或者权力统一的省级政府，但是后来因为省一级政府力量太小，地方动荡无法平定，只好下放权力，让省一级政区扩大，集权，以便有能力镇压起义，结果变成三级政府。然而地方每一次权力太大，总会导致分裂局面出现，新的王朝接受前代的教训，再一次强干弱枝。 [3] 因此汉人王朝的地方政府设计，就是在二级三级间不停地循环。只有少数民族建立的王朝，即元和清，不存在这种周期性循环。因为他们不担心省级长官和地方势力结合。 [4] 这是第一个规律。
第二个规律，也是这个大规律下面的第一个小规律，就是省一级政府集权和分权的循环。历代王朝建立之初，通常会将地方官的权力一分为三或一分为四，比如秦汉郡一级的政权就是三权分立。好处是地方官相互牵制，无法对抗中央，然而坏处是地方政府力量很弱。所以东汉本来地方分权，黄巾起义爆发后，不得不让州牧集权。结果一集权，就造成割据势力，新王朝不得不再度分权。到了宋代，分权达到极致，四权分立，结果地方上没能力抵抗外族入侵，到了元代，再度集权。就这样，在分权、集权中不断循环。
第三个规律，是朝廷总不放心地方官，喜欢派出流动的巡视组来巡视地方，然而时间长了，这些巡视员权力越来越大，就演变成固定的地方官，然后朝廷再一次不放心，再派新的中央巡视组。所以，中国历史上地方省一级官员的名字听起来都不像常设官员，都有个动词，都像是在运动中，比如刺史、行省、巡抚。
汉代刺史的“刺”是什么意思呢？就是刺探的意思，检核问事的意思。所以这个官职本意是临时派出，相当于中央巡视组。结果到了汉末，刺史之权渐重，终于演变为州牧。
唐朝300多个州，管不过来，中央于是分设诸道，在道中设诸采访使，这也是一个动态的名字，目的是分巡各州，只是起监察性的作用，帮着中央看住地方官。但是后来又都变成了节度使，形成藩镇割据。
元代各行省长官叫“行中书省事”，本来是作为战时中央代表，临时行使中央特派之事，后来变成了固定的地方官。
明代后来不得不设置巡抚，来统合地方力量。一开始，这个巡抚也是如同汉代的刺史和唐代的诸道的采访使一样，是流动的，相当于巡视员，“巡抚”全称是“巡抚xx地方都察院副都御史（或佥都御史）”，就是代皇帝巡行地方的巡视组长的意思。然而到了明末，巡行渐渐变为常设，清代就直接把巡抚变成了一省的主官，明代设的布政使、按察使到了清代成了巡抚的副官。
所以中国历史政区的演变，后面体现的是皇帝对于地方官的猜疑和不信任，秦晖先生说，这也是“儒表法里”治理原则的一个体现。
三
我们看中国地图，会发现所有的省界都是弯曲的，非常不规则。为什么呢？因为划分省界的一个主要原则是“山川形便”。就是把天然的大山大河作为界线，这个很好理解。因为这样很方便，所以湖南和湖北就是以洞庭湖为界，河南与河北就是以黄河为界，山东和山西以太行山为界。
但是中国政治家划分省与省之间的界线，还有另一条原则，叫“犬牙相入”，又叫“犬牙交错”，像狗牙那样参差不齐。
这是什么意思呢？因为山川形便，对皇帝来说有不利的地方：以山川为界，经常会形成一个独立的地理单元，所谓“四塞之国”，周围都有天险，一旦宣布独立，凭险割据，就会变得很难控制。
所以皇帝就要打破大山大河的界线，把你的一块地方划给我，我的一块地方划给你。这样，你要是闹独立，你的险要地方在我这儿，我就很方便地越过天险去打你。
比如秦始皇征服岭南地区后，发现要控制这个地方很难，一个原因是很远，另一个原因是，五岭是天然的分界线，所以秦始皇就最先想出了“犬牙相入”的办法：让长沙郡一块叫桂阳县的地方越过岭南，让岭南的象郡的一部分越过岭北。有了这个地理优势，后来汉武帝才能够很容易地出兵平定南越国，让岭南地区重新统一到汉王朝中。
这个原则在元朝应用得最广泛。蒙古在征服南宋的过程中发现地理因素太重要了，经常一个关口拿不下来，一座山越不过去，征伐之路就要费很多劲。所以元代就广泛运用犬牙相入的原则，让任何一个行省都不能成为一个独立的地理单元，比如陕西行省越过了秦岭，把原来四川的一块划入陕西。这主要是为了解决四川的独立问题。四川盆地北边有秦岭，东边有巫山，关起门来自成一统，易守难攻，是天然的独立区，所以中国历史上凡是天下一乱，四川都会出现一个割据政权：两汉之际，公孙述在四川称帝；三国时期，蜀国虽然又弱又小，但是能与魏、吴鼎足而三；东晋十六国时期，这里又建立了一个成汉；到了五代，又出现前蜀、后蜀两个政权。 [5]
所以元代就一定要把秦岭以南的一大块区域划到陕西，这样，从北边出兵四川就方便了。果然，从元代之后，四川没再出现割据政权。元代行省面积和权力都很大，但没有出现过地方分裂。